О месте ФАС России в международном рейтинге эффективности работы антимонопольных органов

14.11.2012

О месте ФАС России в международном рейтинге эффективности работы антимонопольных органов

Материал опубликован в сборнике аналитических статей, изданном Национальной ассоциацией институтов закупок в преддверии второго чтения проекта Федерального закона «О Федеральной контрактной системе».

 

В 2007 году ФАС России впервые удалось попасть в международный рейтинг эффективности деятельности антимонопольных органов по версии Global Competition Review (29-32 места, являвшиеся на тот год последними). После этого ведомству удавалось повысить свои позиции в рейтинге, и в 2011 году служба заняла 19 место. На фоне низких показателей России в других международных рейтингах, особенно в области госуправления, коррупции и т.д. высокая позиция ФАС России действительно является исключением. Руководителем службы И.Ю.Артемьевым этот факт постоянно используется для для внутреннего и внешнего PR. При этом, в России провал работы в области защиты конкуренции, неоднозначное правоприменение, изменение законодательства в сторону придания неограниченных прав чиновникам ведомства, рост коррупции, становятся все более очевидными. Почему же итог не видят «независимые» международные эксперты? Попробуем в этом разобраться.


В 2012 году аналитическое агентство в области антимонопольного регулирования Global Competition Review оценила деятельность ФАС России как «хорошую» (всего в рейтинге 5 позиций: «elite», «very good», «good» и «fair»), таким образом, служба разделила вместе с 14 другими антимонопольными органами стран мира 19 место в мировом рейтинге антимонопольных органов. 


В своем решении «Global Competition Review» основывалась на следующих показателях в работе ФАС в 2011 году.


1. Законотворческая деятельность в области антимонопольного регулирования.


ФАС подготовила третий антимонопольный пакет поправок к закону «О защите конкуренции», в декабре 2011 указанные изменения в Федеральный закон были утверждены Президентом России. Как отмечается в обзоре Global Competition Review, «ФАС постоянно работает над усовершенствованием законодательства в области конкуренции, большое внимание уделяется адвокатированию конкуренции. Проводятся регулярные встречи с целью обсуждения последних достижений и передового опыта в области конкуренции органов».


По инициативе ФАС, были внесены изменения в Федеральный закон «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства», направленные на значительную либерализацию и упрощение процедур государственного контроля. 


Для повышения доступности услуг ФАС были разработаны стандартизированные договоры на технологическое присоединение к электрическим сетям. Были внесены предложения по развитию конкуренции в сфере здравоохранения, в том числе введение четких критериев взаимозаменяемости лекарственных средств и медицинского оборудования.


Была сформирована Нормативно-правовая база для успешного сотрудничества с международными органами по вопросам исследования конкуренции. 


2. Общественная и международная деятельность.


ФАС координирует работу экспертных советов (25 в 2011 году), сотрудничает с судебно-правовыми сообществами, проводит регулярные встречи с представителями бизнес-сообществ. 


ФАС активно участвует в проведении семинаров, конференций и круглых столов, в том числе:  

  • судебный семинар по антимонопольному законодательству;
  • совместный с Американской Торговой палатой круглый стол по проблемам фармацевтического рынка;
  • семинар по вопросам антимонопольного регулирования для представителей Восточной и Южной Европы, Бразилии и стран СНГ;
  • консультации с зарубежными конкурентными ведомствами и международными организациями;
  • семинар АТЭС по картелям;
  • участие в региональном центре по вопросам конкуренции в Будапеште (ОЭСР).

ФАС проводит исследования антимонопольного регулирования за рубежом, только в 2011 году с этой целью сотрудники службы посетили антимонопольные органы Швеции, Эстонии, Финляндии и Болгарии.


ФАС стала первой государственной структурой, которая получила полную сертификацию своего центрального офиса по стандарту ISO 9001:2008. 


3. Обучение.


ФАС прилагает большие усилия в области обучения и профессиональной переподготовки своих специалистов, в том числе:    

  • Отправка сотрудников на программы профессиональной переподготовки  в высшие учебные заведения России (МГИМО, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ и Московская академия государственного и муниципального управления).
  • Вводный курс и специализированное обучение для новых сотрудников ФАС.

В 2011 году по инициативе ФАС Правительство России приняло решение о создании ФГУП «Учебно-методический центр» Федеральной антимонопольной службы» (г. Казань)


Специалисты ФАС разработали учебник для студентов высших учебных заведений по антимонопольному регулированию.  


Служба запустила интернет-журнал посвящённый российскому регулированию в сфере антимонопольного законодательства, а также проблемам экономики. 


4. Результаты от основного вида деятельности.


За истекший 2011 год ФАС возбудила 9064 дела о нарушении антимонопольного законодательства. 1786 решений ФАС были обжалованы в суде, 349 – удовлетворены, 25 – частично отменены, 82 – полностью отменены, 1330 – находятся на рассмотрении. 


Агенством «Global Competition Review» отмечены следующие дела:

  • ОАО «Газпром нефть» (дело коллективного доминирования на оптовом рынке нефтепродуктов);
  • Мослесхоз (дело о необоснованном отказе в доступе к торгам);
  • ОАО Ангстрем и Smartronics проектов PTE LTD (дело об ограничении доступа для новых компаний на рынок магнитных лент и микроконтроллеров);
  • Группа Rexam (дело группы лиц Rexam по вопросу злоупотребления доминирующим положением на рынке алюминиевых банок);
  • ОАО «ФСК ЕЭС» (дело о необоснованном ограничении в части технологического подключения к электросетям);
  • ЗАО «Стройсервис», ОАО «Русский уголь» и ОАО «Сибирская угольная энергетическая компания» (СУЭК) дело о признании указанных хозсубъектов участниками картельного сговора на рынке энергетического угля РФ).

Указанные результаты демонстрируют значительные усилия службы направленные на выполнение своих основных обязанностей. В 2011 году количество выявленных нарушений антимонопольного законодательства выросло на 10 процентов по сравнению с 2010 г. Общая сумма наложенных штрафов увеличилась в два раза по сравнению с 2010 г. и в 12 раз по сравнению с 2009 г. Уменьшилось количество уведомлений (согласно новым поправкам в антимонопольное законодательство был увеличен проходной барьер подачи уведомлений), что существенно облегчило административную нагрузку на бизнес и улучшило деловой климат.


Из приведенного анализа можно сделать следующие выводы:


1. Рейтинг Global Competition Review - это рейтинг, где авторы не только не раскрывают методологию, но даже не пишут, какого рода характеристику ведомств надеется уловить этот рейтинг.


2. Эксперты Global Competition Review оценивали количественные, а не качественные показатели: число сотрудников, законодательных инициатив, число проведенных международных встреч, семинаров, возбужденных дел и т.д. При этом, оценка качества законодательных инициатив не отслеживается (формально ФАС выполнил рекомендации ОЭСР 2004 года и выполняет в основном требования МКС – введены «оборотные» штрафы, уголовная ответственность за картели, несколько либерализован контроль экономической концентрации и т.д.). Оценить при этом, какие коррупциогенные лазейки и двусмысленности служба «научилась» прописывать в законах, особенно во втором и третьем антимонопольном пакетах, иностранные эксперты не в состоянии. Таким образом, по сути оценивается «могущество» ведомства, а не его влияние на состояние конкурентной среды. Более того, оцениваемый как положительный фактор, рост числа сотрудников в российских условиях может сыграть отрицательную роль для развития конкуренции.


3. Чрезвычайно большой акцент в рейтинге сделан на международное сотрудничество, но его качество также не оценивается – подавляющая часть подписанных двусторонних соглашений о сотрудничестве с иностранными антимонопольными органами носит формальный характер. Но удивительно, что эксперты не обращают внимания на полное отсутствие у ФАС совместных с иностранными антимонопольными органами расследований и дел – практика, весьма распространенная в ЕС и США.


4. Иностранные эксперты не могут даже себе представить, что часть курсов по переподготовке и повышению квалификации сотрудники ФАС, особенно высокопоставленные, даже не посещают, а просто получают «корочки».


5. Также удивительно, что большое количество возбужденных дел и рассмотренных следок по слияниям и поглощениям у ФАС для экспертов Global Competition Review – это плюс, в то время как для экспертов Европейской Комиссии и ОЭСР – очевидный минус.


6. Тот же количественный подход применяется в отношении размер собранных штрафов. Очевидно, что на повышение места ФАС в рейтинге в 2011 году повлияли громкие «бензиновые» дела и многомиллиардные штрафы, наложенные и взысканные с четверки нефтяных компаний. Качество дел, их политический характер, политический характер решения Высшего арбитражного суда, остались за пределами оценки экспертов. Не говоря уже об отсутствии влияния этих «громких» дел на состояние конкурентной среды на бензиновой рынке, и тот факт, что штрафы бели автоматически переложены на потребителя путем повышения цен на бензин.


7. Поскольку рейтинг составляется и публикуется официальным изданием МКС, неизбежен «узкокорпоративный» подход. Эксперты с удовлетворением отмечают возросший «административный вес» ФАС. Это не могло не сказаться на росте «административного веса» ФАС внутри МКС. Так или иначе, ФАС – крупнейший по численности антимонопольный орган мира и крупнейший член МКС.


Таким образом, оценка агентства основывается в большей степени на открытости органа, участии его в международной деятельности, а также на количестве нормативных материалов выпускаемых органом, чем на анализе результатов основной деятельности. Приведенные в обзоре агентства данные о 5% обжалованных в суде антимонопольных дел ни как не учитываются. Также агентством не приведен анализ перечисленных громких дел, некоторые из которых обжалованы решением ВАС РФ, вместо этого принимается во внимание только сам факт возбуждения дел. 


В этой связи указанный рейтинг скорее показывает степень направленности антимонопольных органов на международное сотрудничество, нежели результаты их деятельности по развитию конкуренции.  


Ульянов Алексей Сергеевич, директор по развитию НАИЗ», к.э.н.

  

Варламов Лаврентий Викторович, консультант Департамента науки, промышленной политики и предпринимательства города Москвы.    

0

Возврат к списку


Оставить комментарий:

*