Стоимость осуществления закупок и их эффективность: альтернативная оценка

15.07.2016 21:56:17

Виталий Байрашев - эксперт

Направление: экономика, аналитика, политика, финансы, право


О себе: Специалист по закупкам крупной инвестиционной компании, выпускник факультета государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ


Экспертное мнение


  В оценках результативности и эффективности общественных закупок, даваемых органами власти, фигурирует большое количество громких цифр, создающих впечатление о наличии больших достижений в сфере государственных и муниципальных закупок и куда более скромных результатов закупок компаний с государственным участием.
Так, по мнению Минэкономразвития России, осуществление государственных и муниципальных закупок по Закону 44-ФЗ позволило достичь увеличения числа поставщиков в 2015 году в среднем до 3 на 1 закупку и сэкономить более 321 млрд. рублей, что составляет около 7% от общего объема закупок. В то же время закупки компаний с государственным участием и иных субъектов регулирования Закона 223-ФЗ на 95% осуществляются на неконкурентной основе, привлекают в среднем 1,2 поставщиков на 1 закупку и позволяют сэкономить менее 1% от их совокупной стоимости (свыше 23,1 трлн. руб. в 2015 году).[1]
Несмотря на то, что методология расчета таких показателей вызывает большие вопросы у специалистов-закупщиков, представленные данные позволяют авторам подобных докладов ставить вопрос об ужесточении Закона 223-ФЗ и сближении его с закупочной практикой по Закону 44-ФЗ.
Одновременно с увеличением интереса общественности к сфере регламентированных закупок вектор реформирования Законов 44-ФЗ и 223-ФЗ повернулся строго в сторону увеличения публикуемой информации о проводимых закупках. Безусловно, открытость информации о закупках представляет собой большую общественную ценность, являясь одновременно и показателем открытости власти, и инструментом противодействия коррупции.
Но вместе с тем, нельзя исключать из внимания и такой важный для любого заказчика показатель как «величина затрат на проведение закупок»: большие затраты на проведение закупок сводят на нет любые положительные эффекты от их проведения.
Этим вопросом неоднократно задавались зарубежные специалисты, оценивая затраты на проведение закупок. Например, в докладе PwCPublic procurement in Europe. Cost and effectiveness” (Государственные закупки в Европе. Затраты и эффективность), подготовленном для Европейской комиссии, указано, что средний размер издержек на проведение закупок составляет 1,4% от стоимости закупок.[2] И величина этих издержек серьезно варьируется в зависимости от эффективности нормативного регулирования от менее чем 1% в Великобритании и Италии до 4% в Германии и Норвегии. При этом ¾ всех издержек относят на счет поставщиков.
По России какие-либо официальные данные о размере издержек на осуществление общественных закупок отсутствуют, что заставляет задуматься о том, насколько велики и оправданны эти затраты. Не трудно догадаться, что размер этих затрат определяется множеством факторов: количество, стоимость и отраслевая структура проводимых закупок, количество и квалификация закупщиков, уровень организации закупочных и смежных процессов у заказчика, и многое другое.   Немного статистики   Дополнительную пищу для размышлений могут предоставить данные Единой информационной системы в сфере закупок (далее – ЕИС), расположенной по адресу www.zakupki.gov.ru. Путем простых выгрузок закупок (без учета отмененных закупок) за период с 01.01.2014 по 31.03.2016 можно получить следующие результаты:

Закупки по Закону 44-ФЗ + Закупки по Закону 223-ФЗ
Ценовой интервал Количество закупок
0-100 тыс. руб. > 2 600 000
> 100 тыс. руб. - 500 тыс. руб. > 3 300 000
> 500 тыс. руб. - 1 млн. руб. > 1 100 000
> 1 млн. руб. - 5 млн. руб. > 1 400 000
> 5 млн. руб. - 10 млн. руб. > 230 000
> 10 млн. руб. - 50 млн. руб. > 230 000
> 50 млн. руб. - 100 млн. руб. > 37 000
> 100 млн. руб. - 500 млн. руб. > 33 000
> 500 млн. руб. - 1 млрд. руб. > 5 000
> 1 млрд. руб. - 10 млрд. руб. > 3 800
> 10 млрд. руб. 404
 
Закупки по Закону 44-ФЗ
Ценовой интервал Количество закупок
0-100 тыс. руб. > 2 300 000
> 100 тыс. руб. - 500 тыс. руб. > 2 400 000
> 500 тыс. руб. - 1 млн. руб. > 750 000
> 1 млн. руб. - 5 млн. руб. > 820 000
> 5 млн. руб. - 10 млн. руб. > 100 000
> 10 млн. руб. - 50 млн. руб. > 92 000
> 50 млн. руб. - 100 млн. руб. > 12 000
> 100 млн. руб. - 500 млн. руб. > 11 000
> 500 млн. руб. - 1 млрд. руб. > 1 800
> 1 млрд. руб. - 10 млрд. руб. 643
> 10 млрд. руб. 64
Данные таблиц показывают, что в структуре проведенных закупок по Законам 44-ФЗ и 223-ФЗ преобладают закупки на сумму, не превышающую 500 000 рублей, а при выгрузке закупок, проводимых только по Закону 44-ФЗ, этот факт становится еще более заметным. С учетом количества и суммы размещенных в 2015 году извещений (3 072 330 извещений по Закону 44-ФЗ на сумму около 6,6 трлн. руб. и 1 403 339 извещений по Закону 223-ФЗ на сумму свыше 23,1 трлн. руб.) напрашивается вывод о том, что закупки по Закону 44-ФЗ обходятся заказчикам дороже закупок по Закону 223-ФЗ.
Данный вывод не является верным по умолчанию, так как закупки по Закону 223-ФЗ регулируются также положением о закупке заказчика и его внутренними регламентами, которые могут устанавливать еще более жесткие требования к закупкам, чем Закон 44-ФЗ, но в целом он соответствует действительности. Более высокие расходы на проведение закупок по Закону 44-ФЗ обусловлены не только более жестким регулированием закупок по сравнению с Законом 223-ФЗ, но и значительным количеством заказчиков, имеющих небольшие закупочные бюджеты, большая часть которых расходуется путем проведения сложных конкурентных процедур.
Изучение структуры заказчиков подтверждает эти выводы. Согласно данным ЕИС, по состоянию на 23.04.2016 в ЕИС зарегистрировано более 230 тыс. заказчиков по Закону 44-ФЗ и более 80 тыс. заказчиков по Закону 223-ФЗ. При этом большая часть заказчиков по Закону 44-ФЗ представлена муниципальным уровнем, обычно имеющим значительное количество небольших по стоимости закупок.   Методика оценки   Как было отмечено выше, величина затрат на проведение закупок может существенно меняться в зависимости от ряда переменных, но все же практически любой заказчик среди прочего проводит закупки, схожие с «медианной закупкой».
В контексте общественных закупок рассуждать о каких-либо средних величинах следует с большой осторожностью по причине высокой разнородности рассматриваемой совокупности. Закупки существенно отличаются друг от друга по предмету, стоимости, объему, условиям исполнения договора – простое суммирование цифр часто не является корректным и не отражает реальной картины происходящего.
«Медианная закупка», напротив, не является грубым усреднением всех закупок и представляет собой закупку, находящуюся ровно в середине всего ценового диапазона опубликованных в ЕИС за период с 01.01.2014 по 31.03.2016 закупок. Другими словами, одна половина закупок будет иметь цену ниже «медианной закупки», другая половина будет представлена закупками с ценой выше «медианной закупки». К сожалению, технические возможности ЕИС, доступные простым пользователям, весьма ограничены и не позволяют достоверно выявить не только реестровый номер такой закупки, но и даже точное количество опубликованных закупок.[3]
Тем не менее, путем уточнения поисковых запросов и анализа имеющейся аналитики можно установить, что «медианная закупка» находится в интервале от 200 до 300 тысяч рублей и с немалой вероятностью имеет следующие признаки: ·    способ закупки: электронный аукцион (Закон 44-ФЗ); ·    заказчик: региональный/местный орган власти или подведомственное ему учреждение; ·    предмет закупки: товары или услуги для повседневных нужд заказчика.
Указанные признаки «медианной закупки» основаны на данных вышеупомянутых докладов Минэкономразвития России (56,6% опубликованных извещений по Закону 44-ФЗ - электронные аукционы), информации официального сайта для размещения информации о государственных (муниципальных) учреждениях (общее число учреждений превышает 172 тысячи, большая часть которых является заказчиками по Закону 44-ФЗ), и могут быть дополнены некоторыми мотивированными предположениями.
Например, выбор способа закупки «электронный аукцион» зачастую обусловлен не удобством проведения электронных закупок, как упоминает Минэкономразвития России в своем докладе, а наличием «аукционного перечня»[4], присутствием ограничений на выбор в качестве способа закупки запроса котировок (ч.2 ст.72 Закона 44-ФЗ). Кроме того, в пользу выбора электронного аукциона в качестве способа закупки говорит ч. 3 ст. 59 Закона 44-ФЗ в связке с ч.1 ст. 7.29 КоАП РФ, а также несколько чисто процедурных преимуществ (в сравнении с конкурсом более короткие сроки подачи заявок и нередко отсутствие необходимости в согласовании единственного поставщика). А предмет закупки с суммой от 200 до 300 тысяч рублей, как правило, не отличается сложным техническим заданием, требующим длительной подготовки закупочной документации и объемной заявки.   Оценка основных затрат на проведение закупки   Попробуем оценить затраты на проведение «медианной закупки». Оцениваемые затраты можно разделить на три вида: 1) трудовые 2) материальные 3) временные (не связанные с трудовыми)
В первую очередь следует отметить, что проведение закупочных процедур даже в ситуации, когда на сотрудника контрактной службы/контрактного управляющего возложено максимальное количество обязанностей (от подготовки плана закупок до участия в приемке продукции), подразумевает участие в этом процессе нескольких специалистов: инициаторы (подготовка технического задания) юридическая служба (согласование проекта договора), закупочная комиссия (рассмотрение заявок), финансовый орган (оплата). Участники закупки, в свою очередь, расходуют трудовые ресурсы на подготовку и подачу заявок.
Трудозатраты заказчика на проведение закупок могут быть отнесены: а) к закупкам в целом (подготовка плана и плана-графика закупок, правил и требований по нормированию закупок, отчета об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства и размещение этой информации в ЕИС + методическое сопровождение закупок); б) к конкретной закупке (подготовка технического задания, проекта договора, начальной (максимальной) цены контракта (далее – НМЦК), протоколов, текста договора с победителем, отчета об исполнении контракта и публикация всей перечисленной информации в ЕИС).
Со стороны трудозатрат на проведение закупок в целом стоит обратить внимание, что с 2017 года кроме планов-графиков закупок заказчикам придется составлять и планы закупок. С учетом необходимости обоснования НМЦК, в соответствии с правилами Закона 44-ФЗ, на этап планирования «медианной закупки» может уйти около 3 часов. Еще примерно 25 часов может потребоваться на подготовку правил и требований по нормированию закупок, 10 часов на подготовку отчета об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства с учетом размещения этой информации в ЕИС. Также в целях снижения рисков привлечения к административной ответственности представляется целесообразным тратить не менее 300 часов в год на методическую работу (чтение нормативных актов, корректировка шаблонов документации, изучение административной и арбитражной практики).
Трудозатраты заказчика на проведение конкретной «медианной закупки» могут быть рассчитаны следующим образом: - подготовка/вычитка технического задания (3 часа); - подготовка уточненной НМЦК (1 час); - подготовка/вычитка проекта договора (2 часа); - согласование документации иными специалистами (2 часа); - публикация документации (1 час); - подготовка разъяснений/изменений документации при необходимости и их публикация (1 час); - подготовка и публикация протоколов закупочной комиссии (3 заявки, все допущены – 1,5 часа); - рассмотрение заявок (3 заявки, 3 члена комиссии по 30 минут на 1 заявку – 4,5 часа); - подготовка, подписание и публикация договора, в т.ч. в реестре контрактов (2 часа); - приемка и оплата поставленных товаров/оказанных услуг (2 часа); - проверка приемочных документов на соответствие договору (1 час); - подготовка отчета об исполнении контракта (1 час); - претензионная работа (при необходимости) (1 час); - публикация информации об исполнении договора (1 час).
Кроме перечисленных трудозатрат сюда могут включаться и иные функции, выполняемые сотрудниками контрактной службы/контрактными управляющими, например, оформление и настройка электронных подписей для работы с ЕИС, консультирование внутренних заказчиков и участников закупки по порядку проведения закупок (в некоторых случаях помощь участникам закупки в подготовке и подаче заявок), получение различных согласований от учредителя и в органах власти, взаимодействие с контролирующими органами при проверках, обжаловании закупок и пр.
Действующий порядок осуществления закупок по Закону 44-ФЗ позволяет создавать контрактные службы/назначать контрактных управляющих без обязательного образования специального структурного подразделения, что создает дополнительные риски привлечения заказчика и его сотрудников к административной ответственности, если закупки не являются для сотрудника основным видом деятельности. С учетом имеющейся практики создания и передачи функции закупок в уполномоченные органы представляется, что решение об открытии отдельной штатной единицы для выполнения функции закупок принимается, если число проводимых закупок составляет не менее 50 в год, что соответствует полной, но не избыточной рабочей нагрузке одного специалиста в рассчитанных трудозатратах.
Разумеется, при условии достаточной квалификации специалиста, отлаженности рабочих процессов и грамотном применении инструментов автоматизации закупок возможно проведение намного большего числа закупок одним специалистом в течение рабочего времени, особенно если периодически проводятся схожие закупки, не требующие разработки закупочной документации «с нуля». Но чаще в условиях непрерывности закупочных процессов сотрудники контрактных служб/контрактные управляющие сталкиваются с ситуацией ненормированного рабочего дня.
Что касается трудозатрат поставщиков на участие в «медианной закупке», то их можно оценить на основе следующих предпосылок: - получение электронной подписи и аккредитация на электронной площадке (0,5 часа при условии участия в нескольких закупках на соответствующей площадке в течение года); - изучение закупочной документации, направление запросов на разъяснение документации, подготовка и подача заявки на электронной площадке (2,5 часа); - участие в аукционе (0,5 часа; на некоторых площадках есть возможность настройки «робота» в целях экономии времени); - внесение обеспечения заявки и обеспечения исполнения контракта (денежные средства - 0,5 часа); - проверка и подписание проекта договора (при необходимости – 1 час). С учетом специфики закупок по Закону 44-ФЗ вышеперечисленные затраты можно дополнить следующим:  - подготовка предварительного коммерческого предложения заказчику для расчета НМЦК (1 час); - подготовка сопроводительных документов на товары/услуги с учетом требований заказчика (при необходимости – 1 час).
Таким образом, при подаче 3 заявок на участие в «медианной закупке» участники закупки в совокупности расходуют 17 часов рабочего времени.
Рассматривая материальные затраты заказчика на осуществление закупок, следует учесть оплату труда, например, 400 тысяч рублей в год с учетом всех налогов и обязательных взносов в фонды (пенсионный, обязательного медицинского страхования, социального страхования)[5], а также затраты на обеспечение рабочего места сотрудника: - персональный компьютер (15 000 руб. на 5 лет = 3000 руб. в год); - телефонный аппарат (1500 руб. на 10 лет = 150 руб. в год); - канцтовары (1000 руб. в год); - бумага (10 пачек – примерно 2000 руб. в год); - расходы на коммунальные услуги (например, 6000 руб. в год); - программное обеспечение для компьютера (2000 руб. в год); - мебель (10000 руб. на 10 лет = 1000 руб. в год); - интернет и телефонная связь (3000 руб. в год); - расходы на печатающую технику (7000 руб. в год); - источник бесперебойного питания (5000 руб. на 5 лет = 1000 руб. в год); - прочие затраты (3000 руб. в год).
Итого: 429 150 рублей в год или 8583 рублей в расчете на 1 закупку при проведении 50 закупок в год.
При расчетах не была учтена оплата труда членов комиссии и иных сотрудников, участвующих в процессе осуществления расчетов, исходя из предположения, что эти обязанности исполняются сотрудниками в дополнение к основным функциям, и отдельно не оплачиваются.
Материальные затраты поставщиков на участие в закупках также состоят из оплаты труда (при сопоставимом уровне оплаты труда поставщика и заказчика стоимость часа труда составит около 220 рублей до всех вычетов), обеспечения рабочего места сотрудника (300 рублей в расчете на 1 закупку при участии в 100 закупках ежегодно), оформление электронной подписи и иных расходов (100 рублей в расчете на 1 закупку при участии в 100 закупках ежегодно). При участии в закупке 3 поставщиков совокупные затраты их участия в закупке составят 4140 рублей.
Общие затраты заказчика и поставщиков на проведение и участие в «медианной закупке» составят 12723 рублей или 5,1% от стоимости «медианной закупки», если она составит 250 000 рублей. В действительности доля расходов на проведение «медианной закупки» от ее стоимости будет еще выше, если к этим расходам прибавить стоимость обслуживания ЕИС и иных информационных систем (например, ЕАИСТ, ЕАСУЗ и пр.), используемых заказчиками при проведении закупок, а также затраты на содержание органов власти и иных органов, задействованных в процессе осуществления общественных закупок.[6]
Временные затраты на проведение «медианной закупки», не связанные с трудовыми затратами, определяются, главным образом, самим Законом 44-ФЗ: 1)     в случае необходимости внесения изменений в позицию «медианной закупки» утвержденного плана-графика заказчику необходимо выждать 10 дней с момента внесения изменений в план-график до дня публикации «медианной закупки» (ч.14 ст.21 Закона 44-ФЗ); 2)     размещение извещения о проведении «медианной закупки» должно осуществляться за не менее чем за семь дней до даты окончания срока подачи заявок (ч.2 ст.63 Закона 44-ФЗ); 3)     рассмотрение заявок, проведение аукциона занимает до 14 дней (ч.2 ст.67, ч.3 ст.68, ч.5 ст.69 Закона 44-ФЗ); 4)     контракт заключается не ранее, чем через 10 дней с даты размещения в ЕИС протокола подведения итогов электронного аукциона (ч.9 ст.70 Закона 44-ФЗ).
Таким образом, даже при оптимально настроенном процессе планирования закупок и должной расторопности заказчика практически не приходится говорить о возможности проведения «медианной закупки» быстрее, чем в месячный срок. Очевидно, что указанное обстоятельство не лучшим образом сказывается на производственных процессах заказчика и создает дополнительные издержки, не учтенные в представленной оценке.   Техническое обеспечение общественных закупок   Значительное место в проведении общественных закупок отведено ЕИС. В случае с «медианной закупкой» взаимодействие заказчика с ЕИС имеет еще большее значение, так как весь процесс проведения закупки от планирования до заключения и исполнения контракта осуществляется через ЕИС.
Несовершенство ЕИС, связанное с нестабильностью его работы и неполным соответствием ЕИС законодательству, создает дополнительные сложности при осуществлении закупок, что негативно отражается на величине издержек заказчиков.
К примеру, только за апрель 2016 года в ЕИС можно найти два десятка упоминаний о недоступности функций ЕИС или проведения регламентных работ. Это означает, что заказчики не могли все это время полноценно работать и были вынуждены затрачивать намного больше времени на публикацию информации в ЕИС. Особенно остро эта проблема касается заказчиков, расположенных в сибирских и дальневосточных часовых поясах: время регламентных работ нередко выпадает на основную часть их рабочего дня.
Не меньше вопросов вызывает и открытая часть ЕИС, с которой работают поставщики: переход на новую версию сайта так и не решил основных проблем, связанных с поиском информации. Аналитический и поисковый механизмы нередко выдают неточные данные, а некоторые документы возможно найти только при условии наличия полной информации об их содержании и знания особенностей поискового механизма ЕИС.
Но даже наличие полной информации об искомом объекте не гарантирует возможность его нахождения в ЕИС. Автору данной статьи после часа поисков с различными вариантами настройки поисковых фильтров так и не удалось найти ранее размещенный план закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции и лекарственных средств, не содержащий ни одной позиции.
Частично проблема несовершенства поисковых механизмов ЕИС может быть решена путем использования дополнительных поисковых программ, но наиболее полезные из них являются платными и обычно обходятся поставщикам в несколько десятков тысяч рублей в год. В случае с «медианной закупкой» при использовании двумя поставщиками из трех подобных программ суммарные затраты поставщиков на участие в закупке могут возрасти примерно на 500 рублей или 0,2% от стоимости «медианной закупки».[7]
Стоит также отметить, что по ряду моментов функционал ЕИС не соответствует законодательству, например:
1.     функционал ЕИС предусматривает указание в реестре контрактов даты постановки на учет, адреса электронной почты, ОКТМО поставщика (подрядчика, исполнителя), в то время как ни ст.103 Закона 44-ФЗ, ни Постановление Правительства РФ от 28.11.2013 N 1084 "О порядке ведения реестра контрактов, заключенных заказчиками, и реестра контрактов, содержащего сведения, составляющие государственную тайну" указание такой информации в ЕИС не предусматривают, а ст.66 Закона 44-ФЗ не требует предоставления этой информации от поставщиков. Аналогичные замечания можно высказать и в адрес реестра договоров ЕИС, ведущемуся в рамках Закона 223-ФЗ;
2.     функционал ЕИС в отсутствие требований Закона 223-ФЗ предписывает заказчикам указывать в плане закупки рассчитанный совокупный годовой объем планируемых закупок товаров (работ, услуг) вне зависимости от того, обязан заказчик осуществлять часть закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства или нет. Кроме того, функционал ЕИС не позволяет при публикации извещения изменять начальную (максимальную) цену договора в диапазоне ± 10% (п.8 Правил формирования плана закупки товаров (работ услуг), утв. Постановлением Правительства РФ от 17 сентября 2012 г. N 932) без корректировки плана закупки;
3.     функционал ЕИС по аналогии с Законом 44-ФЗ требует от заказчиков, размещающих закупки по Закону 223-ФЗ, указывать в извещении требование к отсутствию участников закупки в реестре недобросовестных поставщиков, хотя Законом 223-ФЗ такая обязанность не предусмотрена.
Перечисленные несоответствия создают дополнительные затраты заказчиков на осуществление закупок.
Одновременно с этим крайне медленно идет работа по созданию типовых контрактов (на момент подготовки статьи в ЕИС было размещено всего два типовых контракта), каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (на момент подготовки статьи отсутствует), использование которых могло бы сократить затраты заказчиков на подготовку и проведение закупок.   Эффективность закупок   Резюмируя результаты оценки, нельзя не отметить, что значительная часть экономии бюджетных средств, рассчитанной Минэкономразвития России, попросту «съедается» на этапах планирования закупок, выбора поставщика и заключения контракта (договора).
В случае с «медианной закупкой» стоимостью 250 000 рублей затраты на проведение закупки (5,1% от стоимости закупки + затраты на ЕИС и обеспечение соответствующих функций органов власти) сопоставимы с рассчитанным размером экономии (7% от стоимости закупок). И так как затраты на проведение закупки слабо зависят от ее стоимости (исключение – особо крупные закупки)[8], экономический эффект от проведения закупки стоимостью менее 250 000 рублей (около 50% всех закупок в количественном выражении) с высокой долей вероятности будет отрицательным.
Изучение иных показателей эффективности закупок делает положительные эффекты от проведения закупок по Закону 44-ФЗ еще менее явными:
1.     если рассчитать экономию бюджетных средств при проведении «медианной закупки» как разницу между полученным минимальным ценовым предложением поставщика при обосновании НМЦК и ценой заключенного контракта, выяснится, что экономия бюджетных средств может оказаться существенно меньше той величины, которая получается при вычитании цены контракта из НМЦК[9];
2.     операционная эффективность закупок (срок удовлетворения потребности внутреннего заказчика с момента ее появления), заинтересованность поставщиков в участии в закупках (количество поданных заявок на участие в закупке) не может быть оценена как высокая или средняя по следующим причинам: за месячный срок потребность внутреннего заказчика в продукции может существенно измениться или вообще отпасть, что приведет к неэффективным бюджетным расходам, а среднее количество заявок, равное трем, соответствует худшим показателям среди европейских стран;
Более приближенные к экономическим реалиям показатели, например, изменение расходов на закупаемую продукцию по сравнению с предшествующим периодом, в официальных источниках практически не рассматриваются, что в еще большей степени представляет рассчитанную экономию бюджетных средств как «экономию на бумаге».
Реальную экономию бюджетных средств на данном этапе развития системы общественных закупок может дать отмена избыточных функций, которые регулярно выполняются сотрудниками контрактных служб / контрактными управляющими, но не приносят при этом ощутимого экономического эффекта.
Например, отмена обязанности в подготовке отчета об исполнении контракта, который во многом дублирует сведения, размещаемые заказчиками в реестре контрактов, позволила бы сэкономить в совокупности только за 2015 год свыше 2 600 000 часов рабочего времени заказчиков, а также примерно 5200 пачек бумаги и 260 000 кВт электроэнергии общей стоимостью около 2 миллионов рублей.
Похожие результаты даст сокращение иных избыточных обязанностей. Так публикация в реестре контрактов информации о закупках на сумму менее 100 000 рублей представляется весьма затратным процессом, однако до сих пор никем не изучался вопрос востребованности такой информации и экономической целесообразности ее систематической публикации.[10]
Сами установленные Законами 44-ФЗ и 223-ФЗ пороги в 100 и 500 тысяч рублей также нуждаются в ежегодном пересмотре с учетом уровня инфляции, курсов валют и иных экономических показателей, влияющих на стоимость закупаемой продукции. Длительная фиксация этих порогов без корректировок увеличивает стоимость осуществления закупки, так как на одни и те же объемы продукции со временем приходится проводить все более сложные закупочные процедуры.
По этому пути давно пошли наши соседи: в Республике Беларусь пороговое значение ориентировочной стоимости товаров (работ, услуг), государственные закупки которых осуществляются с применением процедуры запроса ценовых предложений (аналог российского запроса котировок) устанавливаются Советом Министров. В соответствии с Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 26 июня 2013 г. N 543, процедура запроса ценовых предложений применяется при пороговом значении ориентировочной стоимости годовой потребности государственной закупки от 300 до 1000 базовых величин (для товаров) и от 300 до 3000 базовых величин (для работ и услуг).[11]   *** Приведенная оценка стоимости осуществления закупок учитывает типичные издержки, с которыми имеют дело заказчики, работающие по Закону 44-ФЗ. Затраты заказчиков, осуществляющих закупки по Закону 223-ФЗ, во многом зависят от их Положения о закупке, но основная их часть также будет зависеть от размера оплаты труда специалистов-закупщиков, количества, стоимости и отраслевой структуры закупок.
Следует обратить внимание, что при увеличении в приведенных расчетах оплаты труда специалиста-закупщика и специалиста поставщика, готовящего заявки на участие в закупке, до размера максимального штрафа, который может быть наложен на физическое лицо, осуществляющее закупки по Закону 44-ФЗ, общие затраты на проведение и участие в закупке практически удвоятся, что сделает работу по проведению закупок невыгодной для заказчика и бюджета.
Что касается инициатив по переводу закупок государственных и муниципальных унитарных предприятий, автономных учреждений с Закона 223-ФЗ на Закон 44-ФЗ, то ожидать снижения затрат на осуществление закупок у этих заказчиков не приходится. Напротив, эти затраты существенно возрастут, что будет связано с глобальными организационными изменениями (необходимость перестройки закупочной деятельности в сторону ужесточения требований, обучение персонала) и появлением потерь из-за невозможности осуществления закупок в короткие сроки для оперативного обеспечения нужд производственно-хозяйственной деятельности.
Резкий поворот закупок унитарных предприятий, автономных учреждений в сторону большей регламентации процедурных аспектов сократит ресурсы, которые могли бы быть затрачены на изучение рынков закупаемой продукции и порядка ее ценообразования, поиск и квалификацию новых поставщиков, использование других инструментов, которые доказали свою эффективность в коммерческих закупках, не связанных с Законами 44-ФЗ и 223-ФЗ. Недостаточное внимание этим аспектам в практике закупок по Закону 44-ФЗ продиктовано в первую очередь самим Законом 44-ФЗ, предельно жестко регламентирующим процедурные аспекты и устанавливающим сильные ограничения на выбор порядка проведения закупок, и КоАП РФ, устанавливающим высокую административную ответственность даже за самые незначительные нарушения Закона 44-ФЗ. Закон 223-ФЗ, напротив, позволяет при желании заказчиков учитывать лучшие закупочные практики коммерческих закупок для достижения поставленных задач.
При грубой оценке перевод закупок с Закона 223-ФЗ на закупки по Закону 44-ФЗ может обеспечить и 7, и 15% экономии бюджетных средств, однако затраты на их проведение и более пристальное изучение результатов закупок способно свести на нет даже такие показатели, которые могут показаться высокими на первый взгляд.
Роль и значимость конкурентных закупок в достижении цели повышения эффективности общественных расходов при этом не ставится под сомнение, но представляется, что для проведения закупок небольшой стоимости могут применяться более простые и менее затратные для заказчиков и поставщиков закупочные процедуры.

[1] см. Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году (http://economy.gov.ru/minec/about/structure/depfks/44/20160217) и Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» в 2015 году (http://naiz.org/news/10/10701/)
[2] Полный текст доклада на английском языке представлен здесь: http://ec.europa.eu/internal_market/publicprocurement/docs/modernising_rules/cost-effectiveness_en.pdf
[3] Количество закупок при выборе большого ценового интервала ЕИС выдает только как приблизительные, при этом поисковый модуль нередко выдает разные результаты на один и тот же запрос, что стало особенно заметно при смене версии ЕИС. Пример серьезного расхождения в данных ЕИС различных версий представлен здесь: http://www.tendery.ru/forum/viewtopic.php?t=2035448&start=140#p2474549
[4] Распоряжение Правительства РФ от 21 марта 2016 г. N 471-р «О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион)»

 

[5] После вычета из этой суммы налогов и обязательных взносов в фонды получится сумма, сопоставимая с рассчитанной средней зарплатой закупщиков в регионах (без учета Москвы и Московской области) по результатам опроса Института госзакупок: http://roszakupki.ru/upload/documents/rulemaking/zarplata_ky.pdf
[6] Только на эксплуатацию ЕИС за период с 25.12.2015 по 28.02.2017 будет израсходовано 425 647 900 рублей (контракт № 1771056876015000038 в реестре контрактов), на ведение и обслуживание ЕИС за период с 01.01.2016 по 31.07.2016 - 97 000 000 рублей (контракт № 1771034949415000133 в реестре контрактов). Установление суммы расходов на выполнение функций Минэкономразвития России, ФАС России, Федерального казначейства, Счетной палаты, Правительства России, Федерального собрания и др. органов в части обеспечения функционирования общественных закупок представляется затруднительным в условиях ограниченной доступности необходимой информации.
[7] Расчет производился исходя из предположения о том, что каждый поставщик участвует в среднем в 100 закупках в год, а стоимость дополнительной поисковой программы составляет 25 000 руб. в год.
[8] Данный вывод содержится в докладе PwCPublic procurement in Europe. Cost and effectiveness”и подтвержден личным опытом автора статьи.
[9] В случае с «медианной закупкой» с НМЦК 250 000 рублей при снижении цены контракта в ходе процедуры закупки до 232 500 рублей рассчитанная по методологии Минэкономразвития России экономия составит 7%. Но имея ценовые предложения от поставщиков 230 000, 250 000 и 270 000 рублей соответственно, очевидно, что реального снижения цены в случае проведения электронного аукциона по сравнению с ситуацией закупки у единственного поставщика за 230 000 рублей не произойдет. Напротив, заказчику в случае отказа победителя аукциона от дополнительного снижения цены придется заплатить лишние 2 500 рублей (1% от НМЦК).
[10] Попытки заказчиков сократить избыточные функции пока не достигли успеха (см. например, законопроект № 816857-6 о внесении изменений в ст. 4.1 Закона 223-ФЗ http://asozd.duma.gov.ru/main.nsf/(Spravka)?OpenAgent&RN=816857-6 или инициативу по отмене отчетов об исполнении контрактов https://www.roi.ru/26148/).
[11] За период с 01.04.2012 по 01.01.2016 размер базовой величины увеличился со 100 до 210 тысяч белорусских рублей.

0

Возврат к списку



Оставить комментарий:

*