Государственные закупки как инструмент стимулирования инновационного производства

27.10.2014 09:48:32

Виталий Байрашев - эксперт

Направление: экономика, аналитика, политика, финансы, право


О себе: Специалист по закупкам крупной инвестиционной компании, выпускник факультета государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ


Экспертное мнение


В эпоху интенсивной глобальной конкуренции все большее значение приобретает способность создавать и внедрять новые продукты, обеспечивающие технологическое лидерство фирм и государства в международной конкурентной среде. Роль инноваций обусловлена ограниченностью ресурсов, что, в свою очередь, требует перехода от экстенсивного развития к интенсивному развитию. При этом многие нововведения подразумевают осуществление значительных финансовых вложений на этапах разработки и внедрения, которые впоследствии окупаются на этапе их активного использования. И вместе с тем, приближающиеся кризисные процессы в экономике обостряют проблемы финансирования инноваций. В этих условиях повышается роль государственных закупок как инструмента стимулирования инновационного производства. 
Кроме того, по мнению антимонопольного ведомства Великобритании (Office of Fair Trading), государственные закупки в краткосрочной перспективе стимулируют развитие конкуренции среди поставщиков, а в долгосрочной – влияют на инвестиции, структуру рынка и технологии, объем и структуру спроса на продукцию со стороны негосударственных (коммерческих) заказчиков. Причиной тому являются большие объемы государственных закупок: государство является одним из ключевых потребителей товаров, работ и услуг (далее – продукция), приобретая в общей сложности от 10 до 35% всей производимой в стране продукции. 
Кроме того, перед органами власти нередко встают задачи, требующие различных инновационных решений. Наиболее часто инновационные решения требуются в таких отраслях как военно-промышленный комплекс, космическая, авиационная отрасли, строительство, транспорт, здравоохранение. Так многие виды продукции, активно используемые в настоящее время, например, GPS навигаторы или анонимная интернет сеть TOR, появились благодаря государственным закупкам. Подобная продукция, относящаяся к продукции «двойного назначения», сначала используется в целях повышения уровня обороноспособности и безопасности государства, а после появления новых технологий передается гражданскому сектору, обеспечивая его развитие и постепенно превращаясь в обыденную продукцию. 
В данной работе, целью которой является поиск проблемных зон в российских государственных закупках инновационной продукции и путей их решения, будет рассмотрен международный и российский опыт осуществления закупок инновационной продукции, в том числе установление требований к инновационной продукции, порядок выбора поставщиков инновационной продукции, управление контрактами на поставку инновационной продукции. Установление требований к продукции, выбор поставщиков и управление контрактами – это основные элементы закупочного цикла, определяющие конечные экономические эффекты от осуществления закупок, которые можно выразить, в том числе, величиной изменения внутреннего валового продукта.

Определение инновационной продукции 

Прежде чем переходить к основному предмету данной работы, необходимо дать определение инновационной продукции. Наиболее удачное, на мой взгляд, определение дано в Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC (Article 2), где инновации определены как «существенно улучшенная продукция или процесс, включая не только производственные или технологические, но и управленческие процессы, способствующие решению социальных задач или способствующие устойчивому росту в рамках европейской стратегии 2020». 
В России на федеральном уровне четкое определение инновационной продукции отсутствует, однако на региональном уровне можно встретить такие определения. Например, Постановление Правительства Москвы от 07.09.2010 №784-ПП «О реестре инновационной продукции субъектов малого и среднего предпринимательства Москвы» содержит следующее определение: «Под инновационной продукцией (инновацией) понимается внедрённые результаты научно-технической деятельности в виде продуктов и услуг, имеющие качественной характеристикой абсолютную или относительную научно-техническую новизну, выходящую за пределы усвоенных традиций в прикладной области использования, и имеющие экономическую эффективность реализации, превышающие среднерыночный уровень. Основными признаками инновации в условиях рыночного хозяйствования выступает новизна её потребительских свойств». Схожие термины содержатся в актах федеральных министерств: Приказ Минобрнауки России от 01.11.2012 N 881 "Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной и высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции", Приказ МЧС России от 14.12.2012 N 768 "Об утверждении критериев отнесения товаров, работ, услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции для целей формирования плана закупки такой продукции", Приказ Минпромторга России от 1 ноября 2012 г. N 1618 "Об утверждении критериев отнесения товаров, работ и услуг к инновационной продукции и (или) высокотехнологичной продукции по отраслям, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства промышленности и торговли Российской Федерации». 
Само по себе определение инновационной продукции важно с точки зрения установления сегмента рынка, который занимает инновационная продукция и дальнейшего планирования потребностей государства в инновационной продукции.

Установление требований к инновационной продукции 

 Главная особенность закупок инновационной продукции состоит в том, что инновационная продукция часто не может быть описана с помощью четко установленных технических характеристик, как другие обыденные виды продукции, например, продукты питания или автотранспортные средства. В случае установления требований к инновационной продукции в виде конкретных технических характеристик заказчик не сможет ознакомиться со всем спектром возможных технических решений, так как конкретные технические характеристики сильно ограничивают возможности по предложению альтернативной продукции. Поэтому при закупке инновационной продукции заказчику следует устанавливать не конкретные технические характеристики закупаемой продукции, а требования к результату закупки, эффектам, которые должны быть достигнуты в результате осуществления закупки. 
Опрос компаний, участвующих в инновационных закупках (Gallup survey for Eurobarometer 2011), подтвердил данные соображения. Согласно данному опросу, 60% компаний указало на то, что установление жестких требований к продукции препятствует подаче альтернативных предложений. 2/3 компаний также отметило, что участие в государственных закупках оказывает влияние на их инновационную деятельность, 56% выделило инновации в качестве ключевого фактора, обеспечившего победу в государственных закупках, а 25% признались, что инновационность их деятельности была обеспечена благодаря государственным закупкам. 
В то же время для большинства компаний государственные закупки не являются основным фактором, стимулирующим инновации: основным фактором является конкуренция между фирмами. Однако государственные закупки являются более значимым фактором, чем закупки коммерческого сектора, несмотря на то, что коммерческий сектор чаще оказывается более лояльным к инновациям, обеспечивающим конкурентоспособность фирмы, и выиграть право на заключение государственного контракта часто легче, чем коммерческого контракта. Законодательство европейских стран в значительной степени учитывает эти моменты, устанавливая соответствующие требования к составлению технических заданий.[1] Например, упомянутая выше Directive 2014/24/EU of the European Parliament and of the Council of 26 February 2014 on public procurement and repealing Directive 2004/18/EC содержит запрет на указание в техническом задании указания на товарные знаки, если это будет ограничивать инновации. 
Схожее требование есть и в российском законодательстве (ст. 33 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" – далее 44-ФЗ), однако 44-ФЗ предполагает установление конкретных требований к закупаемой продукции, которым должна соответствовать предлагаемая к поставке продукция, что сводит к минимуму возможность подачи альтернативных предложений. 


Поскольку при закупке инновационной продукции предполагается оценка существенно отличающихся друг о друга технических решений, а заказчик может не обладать достаточной информацией о закупаемой продукции, то закупка инновационной продукции часто проходит в несколько этапов. 
На первом этапе проводятся переговоры с потенциальными поставщиками с целью уточнения необходимой информации о предмете закупки и последующего установления требований в техническом задании. На этом же этапе заказчик может оценить квалификацию потенциальных поставщиков (их деловую репутацию, опыт исполнения подобных контрактов и т.д.). 
На этом же этапе (после проведения переговоров с потенциальными поставщиками) может быть разработан прототип продукции, который соответствует основным потребностям заказчика и может служить ориентиром для потенциальных поставщиков. В США эта стадия увязывается с поддержкой малого бизнеса: малые инновационные предприятия в рамках программы US Small Business Innovation Research Programm получают специальные гранты от государства на разработку прототипов, которые могут использоваться этими предприятиями в дальнейшей деятельности. При этом в целях предотвращения коррупционных злоупотреблений фирма, разработавшая прототип, обычно исключается из числа потенциальных участников закупки. Такое правило действует, например, в Бельгии. 
На втором этапе заказчик уточняет требования к предмету закупки и принимает технико-коммерческие предложения от поставщиков. Устанавливая требования с учетом возможного получения альтернативных предложений, заказчик имеет возможность закупить как уже существующий инновационный товар, так и еще не произведенный продукт, который должен обладать определенными характеристиками. 
В первом случае заказчик поддерживает производство инновационной продукции, а во втором – также финансирует и разработку продукции. Хотя второй вариант предполагает большую степень риска, потому что в результате заказчик может получить продукцию, не в полной мере соответствующую его ожиданиям, именно такие взаимоотношения в наибольшей степени стимулируют инновационный потенциал поставщика. 
Определенные проблемы может вызвать установление критериев выбора лучшего предложения. С одной стороны, для большей объективности критерии должны быть формализованы, чтобы исключить возможность произвольного выбора лучшего предложения в соответствии с личными предпочтениями заказчика. Но, с другой стороны, оценку часто имеет смысл проводить не только по формальным критериям (например, опыт работы, измеряемый по количеству и стоимости выполненных контрактов), но и по качественным и функциональным характеристикам, оценить которые заказчик может достаточно субъективно, что снижает общий уровень прозрачности закупочной процедуры. 
Многоэтапные закупочные процедуры при закупках инновационной продукции встречаются в законодательстве о государственных закупках США, европейских стран. В России многоэтапные процедуры были введены 44-ФЗ (с 01.01.2014), однако за 9,5 месяцев его действия данные процедуры (двухэтапные конкурсы) применялись заказчиками всего 78 раз, и не более половины из них в действительности можно отнести к закупкам инновационной продукции. В некоторых странах, например, в Китае и России, существует каталог инновационных товаров.[2] 
Полагаю, что для стимулирования производства включенных в данные каталоги товаров заказчики должны иметь возможность приобрести их в упрощенном порядке. В то же время российское законодательство не предоставляет заказчикам такой возможности. Кроме того, решение о включении товара в этот каталог должно приниматься после проведения тщательной экспертизы, свидетельствующей о соответствии товара критериям инновационности продукции. В условиях достаточно высокой размытости этих критериев в реестр инновационной продукции вполне может попасть обыденная продукция, что будет противоречить целям создания данного реестра. 
Стоит также отметить, что серьезным аргументом против закупки инновационной продукции выступает ее высокая стоимость по сравнению с обыденной продукцией. Ведь далеко не всегда заказчик имеет потребность в улучшенной, но более дорогой продукции. Но вместе с тем, положительные экономический эффект от внедрения инноваций обычно достигается в процессе их использования. Почти всегда инновационная продукция будет стоить дороже обыденной продукции, но при расчетах стоимости владения продукцией в течение срока ее службы соотношение затрат может измениться в другую сторону. Инновационная продукция может быть менее дорогой в обслуживании, иметь более длительный срок эксплуатации, что в конечном итоге делает ее более выгодным приобретением. 
Идея оценки стоимости владения продукцией вместо оценки цены продукции получила название «контрактов жизненного цикла». Данная идея постепенно внедряется и в российскую систему государственных закупок, но сфера ее применения ограничена Постановлением Правительства РФ от 28.11.2013 № 1087 "Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла", устанавливающим закрытый перечень возможных случаев заключения таких контрактов.



 Данная стадия завершает закупочный цикл отдельно взятой закупки и вместе с тем во многом определяет конечные экономические эффекты, достигнутые благодаря закупке инновационной продукции. Условия контрактов, как и порядок выбора поставщиков, определяются на первых этапах закупки (одновременно с составлением технического задания). Одним из инструментов управления контрактами, активно использующихся в международной практике, является установление условий продления договоров. Например, условием продления контракта может быть выполнение поставщиком собственное производственно-инновационной программы. Выполнение данной программы подразумевает, что основная часть прибыли будет направлена на развитие производства, не будет выведена в оффшоры. В конечном итоге это обеспечит рост конкурентоспособности экономики в целом. 
Другое важное направление – развитие сопутствующих сервисов (в контракт может включаться обязанность поставщика оказывать дополнительные услуги). Дополнительные услуги, связанные с использованием инновационной продукции, также могут являться инновационными услугами – расширение данного сектора обеспечивает создание новых высокотехнологичных рабочих мест, о которых шла речь в президентской предвыборной программе. 
Еще одним важным аспектом является ценообразование. В США при заключении контрактов с длительным сроком исполнения обязательно устанавливается порядок изменения его цены в зависимости от наступления определенных событий, способных повлиять на его себестоимость для поставщика. Существуют различные модели ценообразования: контракт может иметь фиксированную цену на весь период исполнения, цена может устанавливаться как понесенные поставщиком издержки плюс норма прибыли и т.д. Каждый из имеющихся видов контрактов имеет свои достоинства и недостатки, и в то же время широкий выбор вариантов позволяет наиболее оптимальным образом распределять риски между заказчиком и поставщиком, обеспечивая хорошую экономическую эффективность закупок. 
В России данные инструменты могут быть использованы скорее как исключение: цена контракта по общему правилу должна быть твердой на весь период его исполнения, продление договоров почти не встречается, а объединение в одну закупку поставку товаров и оказание услуг может быть расценено как ограничение конкуренции. Эти обстоятельства, с одной стороны, делают закупочный цикл более предсказуемым, однако эффективность закупки может существенно снижаться.


Подводя итог вышесказанному, необходимо отметить, что в российском законодательстве заложена значительная доля механизмов стимулирования инновационного производства посредством государственных закупок, которые уже давно используются в США и европейских странах. В то же время большую часть этих механизмов нельзя назвать работоспособными, так как российская система государственных закупок концептуально отличается от зарубежных стандартов. И не в лучшую сторону. 
Основные, на мой взгляд, причины сложившейся ситуации следующие: недостаточная гибкость в выборе закупочных процедур (большая часть закупок проводится с помощью электронных аукционов, не позволяющих оценить инновационную составляющую предложения поставщика), слабая методическая поддержка специалистов, проводящих закупки, недостаток общедоступной информации об инновационных продуктах. 
Первые две проблемы могут быть решены путем тщательной переработки нормативно-правовой базы, третья проблема решается путем расширения диалога между заказчиками и поставщиками инновационной продукции. Полагаю, что мотивацией для заказчиков могло бы стать разрешение закупать инновационную продукцию в упрощенном порядке. 
Стоит также отметить, что правила установления требований к закупаемой продукции должны обеспечивать возможность установления требований к результату закупки, а не к техническим характеристикам продукции, как это предусмотрено сейчас. Кроме того, установление требований к закупаемой инновационной продукции и отбор поставщиков такой продукции необходимо осуществлять под руководством высококвалифицированных специалистов. В условиях больших расходов на закупку инновационной продукции и высокой сложности таких закупочных процедур вполне оправданным будет привлечение внештатных экспертов на возмездной основе. 
Этап исполнения контракта также должен быть урегулирован в сторону большей гибкости, чтобы заказчики имели возможность учитывать особенности закупок инновационной продукции. Не лишним будет отметить, что совершенствование механизмов государственных закупок инновационной продукции жизненно необходимо для дальнейшего технологического развития страны. В условиях нежелания иностранных поставщиков передавать России современные технологии такое развитие возможно лишь с помощью внутренних резервов, инструментом поддержки которых и являются государственные закупки.


1. Иванова В.О. Понятие инновационной продукции и особенности её закупки // Economics: Yesterday, Today and Tomorrow – 2013 – 5-6 2. Шувалов С.С. Формирование и реализация государственного заказа на научно-техническую и инновационную продукцию: автореф. дис. канд. экон. наук – Москва, 2011. – 26 с. 3. Картаев С.Д. Ограничения и возможности развития конкуренции инновационных решений при проведении государственных закупок и закупок госкомпаний [Электронный ресурс] // http://naiz.org/news/Kartaev.pdf (дата обращения 27.09.2014) 4. Luke Georghiou, Jakob Edler, Elvira Uyarra, Jillian Yeow Policy instruments for public procurement of innovation: Choice, design and assessment // Technological Forecasting & Social Change – 2014 – 86, 1-12. 5. Miguel Angel Bernal Blay The Strategic Use of Public Procurement in Support of Innovation // European Procurement & Public Private Partnership Law Review – 2014 – 1, 3-9. 6. Ruyi Wan Public procurement of innovation policy: competition regulation, market structure and dominant design // Journal of public procurement, Volume 14, Issue 4, 473-494. 7. Charles Edquist, Jon Mikel Zabala-Iturriagagoitia Public Procurement for innovation as mission-oriented innovation policy // Research Policy – 2012 – 41, 1757-1769.

[1] Техническое задание – прописанные в закупочной документации требования к закупаемой продукции

[2] ссылка на реестр инновационных товаров в России: http://innoprod.startbase.ru/




0

Возврат к списку

Комментарии (2)

0
Дмитрий Галка
09.11.2014 14:27:44
Виталий, когда (в какой момент) по Вашему мнению инновационная продукция перестает быть таковой?
Как запланировать на 3 года вперед закупку инновационной продукции, если возможно через 3 года она станет серийной?
0
11.11.2014 02:11:41
Дмитрий, спасибо за комментарий ! Полагаю, что это зависит от вида продукции/отрасли. В наиболее динамичных секторах, например, электронике, инновации становятся обыденностью очень быстро - запланировать эти закупки на несколько лет вперед проблематично. В других отраслях, где развитие происходит медленнее, например, металлургии - инновации запланировать проще, если узнать о них сразу после изобретения. Даже через 3 года изобретенное оборудование может не иметь достойных аналогов и оставаться лучшим в своем классе. К некоторым видам продукции, возможно, стоит подходить со стороны патентования...Если программа модернизации предусматривает закупку инновационной продукции в течение длительного времени, то, вероятно, стоит обсудить с разработчиком инновационной продукции возможность ее постепенного улучшения, чтобы играть на опережение. Но это в идеальном случае. Конечно, есть риск того, что продукция к моменту закупки успеет стать обыденной, но даже сам подход, предусматривающий приоритет закупок инновационной продукции, будет стимулом для новых разработок. Этот стимул и может стать главным мотором технологического развития страны; однако здесь нет места привычным бюрократическим подходам. Тут придется думать, и очень много думать...Это первая обзорная статья на эту тему, в ближайшем будущем планирую в нее углубляться; сейчас нащупываю подходы к решению описанных проблем


Оставить комментарий:

*