Биржевые торги и электронные аукционы: пути перехода к проведению закупок в электронной форме

06.11.2014 12:43:45

Виталий Байрашев - эксперт

Направление: экономика, аналитика, политика, финансы, право

О себе: Специалист по закупкам крупной инвестиционной компании, выпускник факультета государственного и муниципального управления НИУ ВШЭ

Экспертное мнение

Контрактная система в сфере закупок (далее - 44-ФЗ) постепенно набирает обороты: за прошедшее время было принято множество подзаконных актов, регламентирующих отдельные вопросы осуществления закупок, проведено закупок на сумму свыше 2,5 трлн. рублей и, наконец, вступил в силу пакет поправок, облегчающий положение заказчиков с небольшими бюджетами. Но реформирование госзакупок на этом не завершается: в планах Минэкономразвития России[1] значится принятие очередных пакетов поправок как к 44-ФЗ, так и к 223-ФЗ от 18.07.2011 г «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». Одним из наиболее обсуждаемых проектов поправок к 44-ФЗ является проект, посвященный переводу в электронную форму конкурсов (все виды), запросов котировок и запросов предложений.[2] Принципиальное различие между электронной и «бумажной» закупочной процедурой в российском госзаказе состоит в количестве сторон, участвующих в проведении закупочной процедуры. Для проведения «бумажной» процедуры достаточно наличие заказчика, объявляющего процедуру, принимающего заявки и подводящего итоги, и поставщика, подающего заявки на участие в закупке. Электронная форма закупки подразумевает наличие еще одного контрагента: оператора электронной площадки, выполняющего функции приема и передачи заявок заказчику, а также обеспечивающего определенную конфиденциальность информации о поставщиках. В настоящее время операторы электронных площадок являются неотъемлемой стороной лишь одной закупочной процедуры, а именно электронных аукционов, на которые приходится чуть больше половины всех закупок в денежном выражении. Принятие отмеченного выше пакета поправок к 44-ФЗ распространит полномочия операторов электронных площадок и на другие открытые конкурентные закупочные процедуры. Путь реформирования госзакупок в этом направлении очевиден. Как и при проведении электронных аукционов, заявки будут подавать в электронном виде, контракты будут подписываться электронными подписями, что, несомненно, будет оценено поставщиками как положительный аспект. В выигрыше останутся и электронные площадки, поскольку объем замороженных на их счетах средств заметно возрастет. При этом в полном виде сохранятся уязвимости 44-ФЗ, позволяющие манипулировать результатами закупочной процедуры, например, возможность «заточки» технического задания под конкретного поставщика, что едва ли поспособствует «повышению доверия к контрактной системе со стороны ее участников» (цитата). Между тем, гипотетически «электронизация» закупок могла бы пойти в несколько другом русле. В далеком 2009 году в 94-ФЗ от 21.07.2005 «О размещении заказов…» присутствовала норма, позволяющая закупать крупные партии товаров на товарных биржах. С момента отмены данной нормы, о практике биржевых торгов в российском госзаказе больше не вспоминали. В то же время, наши партнеры по Таможенному союзу (Беларусь и Казахстан) сохранили в своих системах государственных закупок биржевые торги. С учетом специфики реализуемых на биржах товаров (требования к качеству товаров легко описать, и минимальная цена может использоваться как единственный критерий определения победителя), биржевые торги могли бы стать альтернативой процветающим электронным аукционам. Попробуем разобраться, какой из двух видов торгов (электронные аукционы или биржевые торги) в большей мере способствует достижению основной цели закупочной деятельности: закупка товаров (работ, услуг) необходимого качества, объема в установленный срок по минимальной цене.   Правовой статус электронной площадки, биржи Биржевые торги проходят при непосредственном участии биржи, предоставляющей участникам торгов доступ к программно-техническим средствам проведения торгов. То есть, с технической точки зрения биржевые торги имеют сходства с электронными аукционами. Основное различие состоит в следующем: оператор электронной площадки, хотя и имеет свой регламент, может выполнять, по большей мере, лишь строго определенную последовательность действий, предписанную нормами закона о государственных закупках своего государства (в нашем случае 44-ФЗ). Биржа, в свою очередь, обладает серьезными полномочиями регулятора, устанавливая правила проведения торгов, типовые документы и пр. Законодательство о биржевой торговле, определяет общие положения, как правило, оставляя биржам возможности для маневра, что позволяет в большей мере учитывать особенности торгов различными видами продукции, потребности участников торгов и пр. А в законодательстве о государственных закупках биржевым торгам посвящены небольшие разделы, отсылающие читателя к законодательству о биржевой торговле.   Формирование требований к закупаемой продукции При проведении электронных аукционов перед заказчиком встает задача по составлению технического задания с учетом требований ст.33 44-ФЗ. Данные требования запрещают указывать товарные знаки, фирменные наименования, что нередко делает составление технического задания весьма трудоемким процессом. При закупке простой продукции, например, продуктов питания, составление технического задания не представляет особых сложностей, но наличие множества различных ГОСТов, технических регламентов и других нормативных документов приводит к тому, что одна и та же продукция может быть описана десятками способов. Биржи предлагают заказчикам выбор технического задания (спецификации) на различные виды продукции из своих библиотек. Полагаю, что когда одна и та же продукция всегда описана одинаково, у поставщиков возникает гораздо меньше подозрений в том, что «документация заточена под своих» или «рынок давно поделен». Схожая ситуация и с контрактами: если в контракте установлены трудновыполнимые условия, например, слишком короткий срок поставки, то многие поставщики откажутся от участия в торгах. Разумный выход из этой ситуации, предлагаемый биржами – наличие типовых проектов контрактов. Возможно, поэтому, а также из-за больших объемов закупок на биржевых торгах нередко встречаются производители продукции, в то время как на электронных аукционах в основном торгуются поставщики-перекупщики. Определенные намерения по формированию типовых документаций, включая проекты контрактов, содержатся в тексте 44-ФЗ и уже высказывались чиновниками высоких рангов на различных конференциях, однако дело не двинулось дальше разработки Постановления Правительства РФ от 02.07.2014 № 606 "О порядке разработки типовых контрактов, типовых условий контрактов, а также о случаях и условиях их применения". На официальном сайте присутствует библиотека типовых контрактов[3], которая пока остается пустой. Стоит отметить, что в отдельных регионах формируют свои библиотеки контрактов[4], но говорить о формировании общероссийской практики пока не приходится.   Качество поставляемой продукции Контроль качества поставляемой продукции является одной из главных составляющих всего процесса закупки: поставщик, обладающий большими знаниями о качестве поставляемой продукции по сравнению с заказчиком, имеет стимулы экономить на качестве, получая дополнительную прибыль. А для заказчика качество продукции является принципиальным моментом при осуществлении закупки. Но даже если заказчик предпочитает подходить к вопросу приемки продукции формально, требования ст.94 44-ФЗ обязывают заказчиков в ряде случаев привлекать внештатных экспертов/экспертные организации для проведения экспертизы поставленных товаров. Это требует проведения дополнительной закупочной процедуры, которая, в свою очередь, не гарантирует того, что выбранная экспертная организация будет добросовестно исполнять обязанности по контролю качества поставляемой продукции. К тому же, по мнению некоторых специалистов, существует нехватка квалифицированных экспертных организаций. В случае проведения биржевых торгов заказчик избавлен от этой проблемы: биржи зачастую предлагают услуги экспертных организаций, прошедших квалификационный отбор. Таким образом, заказчик может быть практически уверен в том, что получит товар, соответствующий установленным требованиям.   Эффективность закупок Хотя эффективность закупки является одним из наиболее дискуссионных вопросов, наиболее эффективную закупку можно определить как закупку необходимого качественного товара по минимальной цене. Процедура закупки, как и условия закупки, определенным образом влияет на ее эффективность. Проанализировав несколько десятков биржевых сделок и несколько десятков контрактов на закупку мяса, заключенных по результатам электронных аукционов, удалось прийти к следующим выводам: · На биржевых торгах устанавливаются более низкие цены на закупаемую продукцию по сравнению с электронными аукционами. В то же время, разрыв в ценах связан не только с видом закупочной процедуры (биржевые торги или электронные аукционы) и объемом закупаемой продукции, но и с условиями поставки[5]; · На биржевых торгах, где все сделки являются оптовыми, цена единицы продукции практически не зависит от закупаемого объема. И хотя на электронных аукционах заключаются как крупные оптовые, так и мелкорозничные сделки, устойчивой статистической связи между объемом продукции и ценой единицы продукции также не выявлено[6]; · Разброс цен на закупаемую однотипную продукцию на биржевых торгах в разы меньше, чем различия в ценах контрактов, заключенных по результатам проведения электронных аукционов. Комментируя последний вывод, необходимо также отметить, что при закупке товара на бирже у заказчиков нет необходимости в обосновании начальной (максимальной) цены контракта (рассчитать примерный бюджет закупки позволяют публикуемые биржевые котировки). А у контролирующих органов исчезают основания обвинять заказчиков в завышении цен на закупаемую продукцию (различия в ценах по однотипным сделкам на бирже минимальны).