О необходимости либерализации контроля экономической концентрации в России

15.11.2012 15:03:48

Алексей Ульянов - эксперт

Направление: экономика, аналитика, политика


О себе: Директор по развитию НП "НАИЗ", к.э.н. 2011-2012 гг. - заместитель директора Департамента науки, промышленной политики и предпринимательства города Москвы 2010-2011 гг. - и.о. начальника Корпоративного управления ОАО "Объединенная судостроительная корпорация", заместитель генерального директора ФГУП "Судоэкспорт" 2004-2010 гг. - советник, заместитель начальника, начальник Управления контроля промышленности Федеральной антимонопольной службы 2002-2008 гг. - преподаватель, доцент МГИМО (У) МИД России


Экспертное мнение



Материал опубликован в сборнике аналитических статей, изданном Национальной ассоциацией институтов закупок в преддверии второго чтения проекта Федерального закона «О Федеральной контрактной системе».

Число сделок экономической концентрации (слияния, поглощения, создание организации), подлежащих предварительному согласованию с антимонопольным органом, остается значительным, особенно по сравнению с крупными развитыми экономиками (табл. 1). Так, в 2011 году ФАС России рассмотрела почти в 4 раза больше сделок по слияниям, чем антимонопольные органы США, при том, что рынок слияний и поглощений примерно в 15 раз больше российского (таким образом, административная нагрузка на бизнес в России в 60 раз выше, чем в США). В сопоставимых с российской французской и английской экономиках согласовывается в 20 и 50 раз меньше слияний соответственно.

Большое число рассматриваемых ФАС России слияний – неоправданный административный барьер для отечественного бизнеса, снижающий его конкурентоспособность.  

Таблица 1.  

Контроль экономической концентрации в некоторых странах, 2011 г.  


 

Россия 

ЕС 

Франция 

ФРГ 

Великобритания 

США 

 

Австралия 

Испания 

Канада 

Италия 

Австрия 

Польша 

Количество рассматриваемых слияний 

5406 

309 

255 

1100 

111 

1450 

379 

95 

218 

532 

281 

205 

Источник: Международная конкурентная сеть, http://www.globalcompetitionreview.com/shop/ 


Кроме того, неоправданно высокие административные барьеры при контроле слияний не только тормозят, но и ведут к снижению иностранных инвестиций в Россию. Иностранные инвесторы, оценивая антимонопольное законодательство, часто принимают решение не инвестировать в отечественную экономику.


При этом, в 90-95% случаев функция контроля выполняется ФАС России формально. Так, в 2011 году только в 1,8% случаев было отказано в слиянии, и в 9,4% - выставлено предписание (требование), направленное на обеспечение конкуренции (табл. 2). Примечательно, что суммарно сделки, по которым выставлены требования или даны отказы, за период 2007-2011 гг. составляют 300-500, то есть сопоставимый с крупными европейскими странами показатель.  


Таблица 2. 

Показатели контроля экономической концентрации в России в 2007-2011 гг. 


  

2007 

2008 

2009 

2010 

2011 

рассмотрено ходатайств, всего 

6097 

5821 

4160 

2964 

3282* 

из них с выдачей предписаний, направленных на обеспечение конкуренции 

353 

404 

232 

232 

308 

из них отказано в удовлетворении 

90 

141 

106 

57 

60 

доля ходатайств с выставленными требованиями 

5,8% 

6,9% 

5,6% 

7,8% 

9,4% 

доля отказов 

1,5% 

2,4% 

2,5% 

1,9% 

1,8% 

Отказов из-за возможного ограничения конкуренции** 

<10 

<10 

<10 

<10 

*разница с данными табл. 1 (5406) вызвана тем, что в табл. 1. Учтены рассмотренные уведомления по слияниям, а в тал. 2 – также ходатайства по созданию коммерческих организаций 

**расчеты автора на основании опубликованных на сайте ФАС России решений и сообщений СМИ 

Источник: Доклад о состоянии конкуренции в РФ за 2011 год, http://www.fas.gov.ru/about/list-of-reports/list-of-reports_30065.html 


Нельзя согласиться с тезисом, что ФАС России надлежащим образом выполняет функцию антимонопольного контроля, «запретив в 2011 году создание 60 монополий». Из года в год 90-99% отказов связано с формальными причинами (непредставление информации о конечных бенефициарах сделки, либо представление недостоверной информации). В 2011 году удалось обнаружить только 4 сделки, которые были заблокированы ФАС России не по формальным основаниям, а из-за угрозы ограничения конкуренции. При этом, эти отказы касаются не самых знаковых сделок (например,отказ ОГК-6 в приобретении основных производственных средств МУП «Донской» в пос. Донской Ростовской области. А все крупные слияния последних лет получили одобрение ФАС России, включая создание стопроцентных монополий на рынках калийных удобрений, цинка, магистральных тепловозов, трансформаторной стали и т.п. (соответственно слияния «Уралкалий»-«Сильвинит», «УГМК-РМК-Челябинский цинковый завод, «Брянский машиностроительный завод» - «Лугансктепловоз», «НЛМК»-«ВИЗ-Сталь»). Согласно публичному заявлению руководителя ФАС России, одобрение получит и слияние Роснефти с ТНК-ВР.


Примечательно, что некоторая либерализация контроля экономической концентрации во «втором антимонопольном пакете» с 2010 года приведшая к снижению числа рассматриваемых ходатайств, привела к снижению как абсолютного числа отказов, так и падению их доли. Следовательно, отказы в основном выдавались по некрупным сделкам, которые с 2010 года даже не подлежат согласованию. В значительной степени так происходит и сейчас, что подтверждается вышеуказанными примерами.


Таким образом, даже то незначительное число отказов, выдаваемых сегодня ФАС России – это не барьер на пути создания крупных монополий, это неоправданный барьер для российского среднего бизнеса, а также иностранных инвестиций.

Что касается сделок, согласованных с выставлением предписаний (требований, направленных на обеспечение конкуренции), то их эффективность также следует поставить под сомнение: если в развитых странах требования являются в большинстве случаев структурными (слияние разрешается при условии реализации на рынке части активов), то в России – поведенческие (за редчайшим исключением). «Поведенческое» требование – это, как правило, требование регулярно предоставлять в ФАС России дополнительный объем информации, и соблюдать ряд ограничений, аналогичных запретам на злоупотребление доминирующим положением. Другими словами, эти ограничения крупная компания и так обязана соблюдать, поэтому предписания ФАС России не имеют большого смысла. 

 

В целях либерализации контроля экономической концентрации и доведения числа рассматриваемых ФАС России ходатайств до сопоставимого с крупными европейскими странами уровня предлагается: 

1. Повысить с 250 млн. руб. до 1 млрд. руб. размер активов приобретаемой компании;

2. Освободить от предварительного согласования все без исключения сделки внутри группы лиц, с одновременным уточнением этого понятия во избежание злоупотреблений; 

3. Отменить предварительный порядок согласования сделок между крупными зарубежными компаниями, предметом которых являются незначительные российские активы путем введения общепринятой в законодательстве развитых стран системы «двойных порогов» (вместо 7 млрд. руб. совокупных активов участников сделки – 7 млрд. руб. активов внутри РФ и 10 млрд. руб. – всех активов, вместо 250 млн. руб. активов приобретаемой компании- 1 млрд. руб. активов внутри РФ и 1,5 млрд. руб. – всех активов); 

4. Отменить реестр хозяйствующих субъектов, имеющих долю на рынке определенного товара свыше 35% (главной функцией реестра является необходимость согласования сделок для организации, входящей в реестр, а также для группы лиц, если она имеет в своем составе такую организацию). 

5. Отменить уведомления по сделкам экономической концентрации, включая уведомления сделок внутри группы лиц (отменить не только ст. 30 Закона о защите конкуренции, как предлагает ФАС России, но и ст. 31).

0

Возврат к списку


Оставить комментарий:

*